Impugnación de sanciones administrativas: motivos de nulidad, proporcionalidad y recurso contencioso

Impugnación de sanciones administrativas: guía práctica

Las sanciones administrativas afectan a ciudadanos y empresas en multiples ámbitos: tráfico, urbanismo, medio ambiente, protección de datos, sanidad, tributario y laboral. El procedimiento sancionador está sujeto a un conjunto de garantías constitucionales y legales cuya vulneración puede fundamentar la anulación de la sanción. Esta guía analiza los motivos de impugnación, los recursos disponibles y las estrategias más efectivas.

Marco normativo del procedimiento sancionador

El procedimiento sancionador administrativo se regula fundamentalmente en:

• Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP): Título IV (arts. 63-74), que regula la potestad sancionadora.
• Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP): Arts. 25-31, que establecen los principios de la potestad sancionadora.
• Normativa sectorial: Cada ámbito (tráfico, urbanismo, tributario, medioambiental) tiene su regulación específica que complementa la normativa general.

Principios rectores de la potestad sancionadora

Los arts. 25 a 31 de la LRJSP consagran los principios que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora y cuya infracción puede fundamentar la anulación de la sanción.

#### Principio de legalidad (art. 25 LRJSP)

La potestad sancionadora se ejercera cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de ley. Nadie puede ser sancionado por hechos que no esten tipificados como infracción administrativa por la ley vigente en el momento de su comisión.

#### Principio de tipicidad (art. 27 LRJSP)

Las infracciones y sanciones deben estar determinadas con suficiente precisión por la ley. No cabe la analogia in malam partem ni la aplicación extensiva de los tipos infractores. Los reglamentos pueden desarrollar la ley, pero no crear nuevas infracciones ni sanciones.

La STS 1204/2021 (Sala 3ª) anulo una sanción administrativa por falta de tipicidad, al considerar que la conducta sancionada no encajaba en ninguno de los supuestos previstos en la norma, rechazando la interpretación extensiva realizada por la Administración.

#### Principio de irretroactividad (art. 26 LRJSP)

Las disposiciones sancionadoras no son retroactivas, salvo que favorezcan al presunto infractor (retroactividad in bonam partem). Si una reforma legal despenaliza una conducta, la sanción impuesta antes de la reforma debe anularse.

#### Principio de proporcionalidad (art. 29 LRJSP)

Las sanciones deben ser proporcionadas a la gravedad de la infracción. El art. 29.3 LRJSP establece los criterios de graduación:

• El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad.
• La continuidad o persistencia en la conducta infractora.
• La naturaleza y cuantía de los perjuicios causados.
• La reincidencia (comisión de infracciones del mismo tipo en el plazo que establezca la norma).
• El beneficio obtenido por el infractor con la conducta ilícita.

La vulneración del principio de proporcionalidad es uno de los motivos de impugnación más frecuentes y exitosos. El Tribunal Supremo (STS 725/2020, Sala 3ª) ha establecido que la motivación de la proporcionalidad de la sanción es una exigencia constitucional derivada del art. 25 CE.

#### Principio de culpabilidad (art. 28 LRJSP)

Solo pueden ser sancionadas las personas que resulten responsables de la infracción, incluso a título de simple inobservancia. La responsabilidad exige, como mínimo, negligencia (no existe la responsabilidad administrativa objetiva pura). El art. 28.1 LRJSP excluye la sanción cuando los hechos se deban a fuerza mayor.

#### Principio non bis in idem (art. 31 LRJSP)

No cabe imponer sanciones que supongan una doble sanción por los mismos hechos, fundamento jurídico e identidad de sujeto (triple identidad). Este principio tiene dimensiones procesal (no puede tramitarse un segundo procedimiento) y material (no puede imponerse una segunda sanción).

Motivos de anulabilidad y nulidad de pleno derecho

#### Nulidad de pleno derecho (art. 47.1 LPACAP)

Son nulos de pleno derecho los actos administrativos que:

• Lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional (art. 47.1.a).
• Hayan sido dictados por órgano manifiestamente incompetente (art. 47.1.b).
• Tengan un contenido imposible (art. 47.1.c).
• Sean constitutivos de infracción penal (art. 47.1.d).
• Hayan sido dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido (art. 47.1.e).

#### Anulabilidad (art. 48 LPACAP)

Son anulables los actos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluida la desviación de poder. Los defectos de forma solo producen la anulabilidad cuando priven al interesado de su derecho de defensa (art. 48.2 LPACAP).

Vicios procedimentales más frecuentes

Los defectos de procedimiento son la causa de anulación más habitual en el ámbito sancionador:

#### Falta de notificación o notificación defectuosa

La notificación del acto sancionador debe cumplir los requisitos de los arts. 40-44 LPACAP. Una notificación defectuosa (sin indicación de recursos, sin texto íntegro del acto, en dirección incorrecta) puede invalidar la sanción.

#### Caducidad del procedimiento sancionador

El art. 25.1.b) LPACAP establece que el plazo máximo para resolver el procedimiento sancionador es el que establezca la norma reguladora del procedimiento. Si la Administración no resuelve en plazo, el procedimiento caduca (art. 25.1.b), lo que impide volver a iniciarlo si ha prescrito la infracción.

Atención: La caducidad no equivale automáticamente a la prescripción. La Administración puede reiniciar el procedimiento si la infracción no ha prescrito, pero la caducidad del primer procedimiento no interrumpe el plazo de prescripción.

#### Falta de audiencia al interesado

El trámite de audiencia (art. 82 LPACAP) es un trámite esencial cuya omisión puede causar indefensión y fundamentar la nulidad de la sanción, especialmente cuando el expediente contiene pruebas que el interesado no ha podido contradecir.

#### Falta de motivación

El acto sancionador debe estar suficientemente motivado (art. 35 LPACAP), indicando los hechos, la calificación jurídica, la norma aplicada y los criterios de graduación de la sanción. La STS 317/2022 (Sala 3ª) anulo una sanción por falta de motivación al no explicar por que se imponia la sanción en su grado máximo.

#### Prescripción de la infracción

El plazo de prescripción depende de la gravedad de la infracción (art. 30 LRJSP):

La normativa sectorial puede establecer plazos diferentes. El plazo se interrumpe por la iniciación del procedimiento sancionador con conocimiento del interesado.

Recursos administrativos

Antes de acudir a la via judicial, generalmente es necesario agotar la via administrativa.

#### Recurso de alzada (art. 121 LPACAP)

Procede contra las resoluciones y actos que no pongan fin a la via administrativa. Se interpone ante el órgano superior jerarquico del que dicto la resolución en el plazo de un mes (si el acto es expreso) o tres meses (si es presunto por silencio).

#### Recurso potestativo de reposición (art. 123 LPACAP)

Procede contra los actos que pongan fin a la via administrativa, como alternativa al recurso contencioso-administrativo. Se interpone ante el mismo órgano que dicto la resolución en el plazo de un mes. Es potestativo: el interesado puede optar directamente por el recurso contencioso-administrativo.

#### Revisión de oficio (art. 106 LPACAP)

La Administración puede declarar de oficio la nulidad de pleno derecho de los actos que incurran en alguna de las causas del art. 47.1 LPACAP. El particular puede instar esta revisión en cualquier momento (no tiene plazo).

Recurso contencioso-administrativo

Agotada la via administrativa, el interesado puede interponer recurso contencioso-administrativo ante la jurisdicción contencioso-administrativa (Ley 29/1998, de 13 de julio, LJCA).

#### Plazo

• Dos meses desde la notificación del acto expreso (art. 46.1 LJCA).
• Seis meses desde que se entienda desestimado por silencio administrativo (art. 46.1 LJCA).

#### Órgano competente

• Tribunales de Instancia de lo Contencioso-Administrativo: Para sanciones de cuantía no superior a 60.000 EUR.
• Salas de lo Contencioso-Administrativo de los TSJ: Para sanciones de cuantía superior o contra actos de órganos de la Administración autonómica.
• Audiencia Nacional: Para sanciones de la Administración General del Estado superiores a 60.000 EUR.

#### Medida cautelar de suspensión

El art. 130 LJCA permite solicitar la suspensión de la ejecutividad de la sanción como medida cautelar. El juez la concedera cuando la ejecución pueda causar perjuicios de imposible o difícil reparación, salvo que la suspensión pueda causar perturbación grave de los intereses generales o de un tercero.

Lexiel para el abogado administrativista

Lexiel AI ofrece a los abogados especializados en Derecho Administrativo la capacidad de buscar jurisprudencia del Tribunal Supremo y Tribunales Superiores de Justicia sobre anulación de sanciones, filtrar por tipo de sanción (tráfico, urbanismo, medio ambiente, RGPD), motivo de anulación (proporcionalidad, prescripción, vicios procedimentales) y cuantía, permitiendo preparar impugnaciones con la doctrina más reciente en tiempo mínimo.

Preguntas frecuentes

¿Cuánto tiempo tengo para recurrir una sanción administrativa?

Un mes para el recurso de alzada o reposición (actos expresos), y dos meses para el recurso contencioso-administrativo desde la notificación. Si hay silencio administrativo, los plazos son de tres y seis meses respectivamente.

¿?Tengo que pagar la multa mientras recurro?

Depende. En via administrativa, la interposición del recurso suspende la ejecutividad de la sanción hasta que se resuelva (art. 90.3 LPACAP). En via contencioso-administrativa, debe solicitarse la suspensión cautelar (no es automática).

¿?Puede la Administración volver a sancionarme si se anula la sanción por defectos de forma?

Si la infracción no ha prescrito, la Administración puede reiniciar el procedimiento sancionador subsanando los defectos. Si ha prescrito, no puede volver a perseguir la infracción.

¿Qué es la caducidad del procedimiento sancionador?

Es la terminación del procedimiento por haber excedido el plazo máximo de resolución sin que la Administración haya dictado y notificado resolución. La caducidad archiva el procedimiento pero no impide que la Administración reinicie el expediente si la infracción no ha prescrito.

¿?Es obligatorio agotar la via administrativa antes de acudir al tribunal?

Sí, como regla general. El recurso contencioso-administrativo solo procede contra actos que pongan fin a la via administrativa (resoluciones de alzada, actos de órganos superiores que no admitan recurso de alzada, o actos contra los que se haya interpuesto reposición sin éxito).

¿?Puede anularse una sanción por falta de proporcionalidad?

Sí. El principio de proporcionalidad es una garantía constitucional. Si la sanción es desproporcionada respecto a la gravedad de la infracción, o si la Administración no ha motivado la graduación, el juez puede anularla o reducirla a la cuantía que considere proporcionada.